Specustawa drogowa i odszkodowania dla wywłaszczonych

O problemie z rozwojem sieci dróg i autostrad w Polsce nie trzeba nikogo przekonywać. Także ustawodawca go dostrzega. Wprowadzona ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych miała usprawnić inwestycje drogowe. Jej przepisy miały uprościć i przyspieszyć inwestycje. Tak zwana „specustawa drogowa” została znowelizowana w 2008 r. Jedną z najistotniejszych zmian nowelizacji było wprowadzenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz ustalenie nowych zasad wywłaszczania nieruchomości oraz wypłacania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi. Zwłaszcza nowe zasady ustalania odszkodowań budzą wielkie zainteresowanie.

Wprowadzono nowy rodzaj decyzji administracyjnej – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, co znacznie przyśpieszyło uzyskiwanie zgody na rozpoczęcie inwestycji. Wcześniej procedura administracyjna obejmowała odrębnych pięć decyzji. Były to decyzje o: lokalizacji inwestycji, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przymusowym odebraniu własności nieruchomości, pozwoleniu na budowę, określeniu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości innych niż przeznaczone pod budowę dróg, niezbędnych do dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy dróg innych kategorii.

Kto i kogo wywłaszcza

Wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma prawo wnieść zarządca drogi publicznej. Może to być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarząd województwa, zarząd powiatu, wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz drogowa spółka specjalnego przeznaczenia. Natomiast decyzję w tej sprawie wydaje Wojewoda (drogi krajowe i wojewódzkie) lub starosta (drogi powiatowe gminne).

Na wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustawodawca przewidział 90 dni od dnia złożenia wniosku. Decyzja jest doręczana tylko wnioskodawcy. Pozostali zainteresowani dowiadują się o niej w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi. Informację o decyzji można znaleźć także na stronach internetowych tych organów, a także w prasie lokalnej. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości dostaje zawiadomienie o wydaniu takiej decyzji na adres wskazany w ewidencji gruntów.

Po 14 dniach od publicznego ogłoszenia informacji o wydaniu decyzji można się od niej odwołać. Należy jednak pamiętać, że można to zrobić tylko przez kolejnych 14 dni. Dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania nie ma znaczenia, kiedy otrzyma zawiadomienie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, gdyż to zawiadomienie ma tylko charakter informacyjny.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dniem, w którym stała się ostateczna, powoduje, że wskazane w niej nieruchomości stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym dniu wygasają ograniczone prawa rzeczowe ustanowione na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego. Wygasa również użytkowanie wieczyste. Jeżeli nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została uprzednio wydzierżawiona, wynajęta lub użyczona, wydana decyzja stanowi podstawę do wypowiedzenia przez właściwego zarządcę drogi umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia ze skutkiem natychmiastowym. Decyzja staje się ostateczna, gdy upłynie czternastodniowy termin do złożenia odwołania i nie zostanie ono złożone. W przypadku decyzji organu odwoławczego decyzja jest ostateczna z chwilą doręczenia jej którejkolwiek ze stron postępowania.

W decyzji określa się termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Nie może on być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Do upływu tego terminu dotychczasowi właściciele lub użytkownicy wieczyści mogą użytkować nieodpłatnie nieruchomości. W przypadkach uzasadnionych interesem społecznym lub gospodarczym, na wniosek właściwego zarządcy drogi, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W takim przypadku wszyscy posiadacze nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

Komu i jakie odszkodowanie

Kolejnym etapem związanym z wywłaszczeniem nieruchomości na budowaną drogę jest wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości. Decyzję tę wydaje organ, który wydał zezwolenie i ma na to 30 dni od dnia, w którym wydana decyzja stała się ostateczna.

Specustawa drogowa określa uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Są to właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości, osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (np. zastaw, hipoteka, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu). Ustalenie wysokości odszkodowania i jej wypłata odbywa się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 Specustawy drogowej.

Przy ustalaniu wysokości odszkodowania istotne są stan faktyczny nieruchomości w dniu wydania decyzji oraz jej wartość w chwili wypłaty odszkodowania. Należy podkreślić, że chodzi tu o stan faktyczny nieruchomości, a nie o stan prawny, co może mieć duże znaczenie dla właścicieli samowoli budowlanych, które uwzględnia się przy określeniu stanu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, a odszkodowanie podlega waloryzacji.

Przy ustalaniu wartości nieruchomości przejmowanych na drogi z mocy prawa ustawodawca nakazuje w pierwszym rzędzie brać pod uwagę ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczanych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Wobec braku rynku nieruchomości nabywanych pod drogi – jedynym nabywcą takich nieruchomości jest Skarb Państwa – operaty szacunkowe powinny być sporządzane w oparciu o wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Takie operaty powinny zawierać stwierdzenie, że na wskazywanym terenie nie ma sprzedaży gruntów przeznaczonych na drogi. Takie stwierdzenie musi być poparte przez rzeczoznawcę dowodem potwierdzającym brak transakcji porównywalnych.

Suma odszkodowania dla wszystkich uprawnionych do nieruchomości podmiotów nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W przypadku hipoteki przewidziano odrębne zasady ustalania wysokości odszkodowania. Ustala się je w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką. Doliczane są również odsetki zabezpieczone tą hipoteką. W przypadku bankowych kredytów hipotecznych, by ustalić wysokość wierzytelności, należy zwrócić się do banku po informacje. Bank jednak może odmówić udzielenia informacji i usprawiedliwić się tajemnicą bankową. W takiej sytuacji odszkodowanie będzie równe kwocie wpisanej do księgi wieczystej i trafi bezpośrednio do wierzyciela hipotecznego. W sytuacji, gdy wierzytelność zabezpieczona hipoteką jest wyższa lub równa wysokości ustalonego odszkodowania, właściciel nieruchomości może nie otrzymać jakiejkolwiek kwoty odszkodowania. Wierzyciel hipoteczny ma pierwszeństwo do odszkodowania przed innymi uprawnionymi

Ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w jednym postępowaniu zakończonym decyzją, w której ustala się także wygaśniecie ograniczonych praw rzeczowych.

Ustawa nie zawiera przepisów o kolejności zaspokajania. Jeżeli strony zaproponują zgodnie sposób podziału odszkodowania, to powinno się go zastosować. Jeżeli nie ma zgody stron, jedynym rozwiązaniem jest złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego z uwagi na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Tak samo należy postąpić z odszkodowaniem za wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. takich nieruchomości, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe.

Odszkodowaniem dla właściciela lub użytkownika wieczystego za wywłaszczoną nieruchomość może być nieruchomość zamienna. Przekazanie nieruchomości zamiennej może nastąpić tylko za zgodą osoby wywłaszczanej.

Z kolei osoby, którym rozwiązano umowy dzierżawy lub użyczenia, mogą domagać się odszkodowania za spowodowane straty. Dotyczy to tylko takich umów, gdzie stroną i właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.  Dzierżawcy, najemcy i użytkownicy swoje roszczenia mogą kierować do stron stosownych umów o ustanowieniu tych praw.

Specustawa drogowa nie reguluje skutków prawnych wywłaszczenia wobec prawa dożywocia, które choć nie jest ograniczonym prawem rzeczowym, to obniża wartość nieruchomości. Dla rozwiązania problemu z prawem dożywocia najwłaściwsze wydaje się odesłanie do przepisów Kodeksu Cywilnego.

Po wywłaszczeniu nieruchomości pod drogi często pojawia się problem tzw. resztówek. Są to pozostałe części nieruchomości nie przejęte pod drogi i nie nadające się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Właściciel lub użytkownik wieczysty takiej nieruchomości może zwrócić się do zarządcy drogi z żądaniem nabycia tej części nieruchomości. Jeżeli strony nie dojdą do porozumienia w drodze umowy, pozostaje realizacja tego roszczenia na drodze sądowej.

Uprawnienie odszkodowawcze za odebranie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego oraz za wygaszenie ograniczonych praw rzeczowych w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ulega przedawnieniu. Zatem można się go domagać w każdej chwili.

Więcej dla tych, którzy się nie ociągają

Wysokość odszkodowania może przekroczyć wartość nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego i być powiększona o 5% ich wartości, jeśli osoba wywłaszczona wyda nieruchomość najpóźniej w ciągu 30 dni. Termin ten jest liczony od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową w trybie natychmiastowej wykonalności lub w dniu, kiedy decyzja stała się ostateczna.

Wydanie nieruchomości nie wymaga czynności formalnych. Wystarczy przekazać informację zarządcy drogi, że może objąć nieruchomość w posiadanie. Strony mogą też sporządzić protokół zdawczo-odbiorczy.

Ustawa przewiduje też kwotowy dodatek w wysokości 10 000 zł. Art. 18 ust. 1f. specustawy drogowej przewiduje ten dodatek, gdy decyzja o ZRID dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny. Przysługuje on dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku lub lokalu. Jednakże kwota ta powiązana jest z nieruchomością zabudowaną jako całością a nie z lokalami, a więc pojedynczymi osobami uprawnionymi do odszkodowania. Możliwa jest taka interpretacja przepisu, że w przypadku gdy w budynku jest kilka lokali, kwota 10 000 zł będzie podzielona pomiędzy wszystkich właścicieli lokali.

A co z ogródkami działkowymi

Obowiązujące przepisy przewidują szczególne zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone  nieruchomości stanowiące rodzinne ogrody działkowe. Zarządca drogi ma obowiązek wypłaty odszkodowania  członkom Polskiego Związku Działkowców za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach oraz odszkodowanie Polskiemu Związkowi Działkowców – za stanowiące jego własność urządzenia, budynki  i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. Dodatkowo musi zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Problemy z wypłatą odszkodowania

Warto zwrócić uwagę na pewne niebezpieczeństwo, które może uniemożliwić osobom wywłaszczonym szybkie uzyskanie odszkodowania za przejęte nieruchomości. Decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość może dotyczyć kilku osób. Przy tej procedurze stosowana jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wystarczy, że jedna z osób uprawnionych do odszkodowania będzie niezadowolona z ustaleń i wniesie skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji – uniemożliwi to wypłacenie odszkodowania innym osobom, które nie mają zastrzeżeń do kwoty odszkodowania. Zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W takiej sytuacji wszyscy zadowoleni i niezadowoleni z decyzji ustalającej odszkodowanie są zmuszeni czekać na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego.

Józef Żuromski, Radca prawny w Marek Musioł Kancelarii Prawniczej